L’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN), établissement public que dirige depuis 2021 Sébastien Soriano, se retrouve en difficulté financière chronique malgré une hausse de 5 % de ses subventions en 2025, à 96,8 millions d’euros, sur un budget de plus de 180 millions d’euros.

Sur les 518,8 millions d’euros de crédits du programme « Expertise, information géographique et météorologie » inscrits dans la loi de finances 2025 promulguée le 15 février dernier (1), près de 20 % seront versés à l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN), soit une subvention de 96,8 millions d’euros au titre de ses missions de service public. Mais cette manne de l’Etat (2) ne couvre que la moitié de son budget.
L’an dernier, l’IGN a dépensé 192 millions d’euros (dont près des deux-tiers en masse salariale), en hausse de 3 % sur un an, tandis que ses recettes ont été de 185 millions d’euros, en hausse de 2 %, dont seulement 32,5 millions en chiffre d’affaires propre. Résultat : son déficit budgétaire en 2024 atteint 7 millions d’euros (voir tableau page suivante). C’est que l’ancien monopole public français des données géographiques – monopole aboli il y a près de quinze ans par la Commission européenne (3) – est de plus en plus confronté à la volonté politique de rendre les données publiques accessibles gratuitement (en open data), et à la concurrence accrue des Gafam (Google en tête).

Budget 2025 : « L’IGN “va dans le mur” »
C’est dans ce contexte budgétaire complexe que Sébastien Soriano (photo), ancien président de l’Arcep (2015-2021) et par ailleurs auteur de l’ouvrage « Un avenir pour le service public » (Odile Jacob, 2020), a débuté en janvier 2025 un second mandat de quatre ans comme directeur général de l’IGN – renouvelé par décret présidentiel (4). Contacté par Edition Multimédi@, un porte-parole de cet établissement public administratif placé sous la double tutelle des ministres chargés de l’écologie et des forêts indique que « le contrat d’objectifs et de performance (COP) de l’IGN pour 2025-2029 devrait être signé avec l’Etat en juin » – le COP 2020-2024 étant arrivé à échéance. Dans une note de la commission des finances du Sénat, que nous avons consultée, le rapporteur Vincent Capo-Calellas (centriste) a (suite)

tiré en novembre 2024 la sonnette d’alarme au sujet des finances de l’IGN, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances 2025. Pour la commission des finances du Sénat, « budgétairement et à très court terme, l’IGN “va dans le mur” » et « le modèle économique de l’IGN se trouve aujourd’hui dans une impasse ». Le rapporteur se réfère aussi à son précédent rapport sur l’IGN, de 2022 cette fois, où déjà il s’« inquiét[ait] quant à la fragilité du nouveau modèle économique de l’IGN » sujet à « trou d’air »

Bouleversement de l’économie de la donnée
La nouvelle boussole de l’IGN consiste à « outiller la Nation pour comprendre son territoire à l’heure des grands bouleversements écologiques et numériques ». Il y a six ans, en mars 2019, la Cour des comptes s’inquiétait déjà elle aussi du modèle économique de l’IGN « remis en cause » par « la transformation générale de l’économie de la donnée ». D’autant que l’institut de SaintMandé (commune du Val-de-Marne où est son siège historique), est soumis depuis plusieurs années à une « injonction paradoxale » (dixit la Cour des comptes) : développer ses ressources propres, notamment par la commercialisation des données géographiques, tout en procédant à leur diffusion gratuite dans le cadre de la politique de l’open data des données publiques.
« A quoi peut encore servir un institut cartographique à l’heure où chacun se promène avec des cartes dans son smartphone ? », s’interrogeait justement la présidente du conseil d’administration de l’IGN, Emmanuelle Prada-Bordenave (photo ci-dessus), dans le dernier rapport d’activité 2023 de l’institut publié l’été dernier. « L’IGN [devenu] un organisme résolument numérique […] est un atout majeur pour aider notre pays à […]se réapproprier la représentation de ses territoires, laquelle risquait sinon d’être accaparée par les géants du numérique », assure-t-elle. A l’ère de la gratuité des données publiques et des applications géolocalisées, l’IGN se retrouve entre le marteau et l’enclume – après avoir été remis en question et même contesté dans sa légitimité. La chute de son chiffre d’affaires réalisé auprès du grand public, passant de plus de 10 millions d’euros en 2017 à 6 millions d’euros en 2024 illustre cette démonétisation des données géographiques due à la gratuité et à une nouvelle concurrence. Car sur le marché mondial du partage de données géographiques, des Big Tech américaines – championnes du Big Data – règnent en maître avec leurs outils numériques tels que Street View de Google, Mapillary de Meta ou encore Look Around d’Apple. Pour tenter de faire une place dans ce domaine de la photo-cartographie des territoires, l’IGN et OpenStreetMap ont lancé en 2022 une « start-up d’Etat » baptisée Panoramax. Elle se veut une alternative aux Gafam, gratuite et libre d’utilisation, relevant des « géocommuns » de l’IGN (5), déclinaison géographique des communs numériques (6). « Toute personne peut prendre des photographies des lieux afin d’alimenter la base de données », invite Panoramax. Aujourd’hui, selon les constatations de Edition Multimédi@, sa base de données atteint à ce jour 50 millions de photos composent, pour plus de 425.000 kilomètres carrés couverts grâce à plus de 741 contributeurs grand public et collectivités (7). Autre initiative de taille en open data, donc gratuite et accessible à tous une fois aboutie : la cartographie en 3D de l’intégralité de la France, pour créer un « jumeau numérique » de tous ses territoires (8). Il s’agit pour l’IGN de modéliser le pays en haute densité, soit 10 points par mètre carré en moyenne. Cette France en 3D sera utile pour le grand public, la prévention des risques, l’observation de la ressource forestière, ou encore l’aménagement du territoire. Gratuit, Panoramax a un coût : 60 millions d’euros sur cinq ans, financés non pas par l’IGN mais par l’Etat. « L’ensemble du territoire (hors Guyane) devrait être couvert d’ici fin 2025 », précise l’établissement public (9).

Un opérateur de data, d’IA et de 3D face aux Gafam
Pour le grand public encore, une application mobile gratuite « Cartes IGN » a été lancée en mai 2024, téléchargeable sur smartphones et tablettes via Google Play (plus de 1 million de téléchargements) et l’App Store, présenté par l’institut de Saint-Mandé comme « une application qui permet à tous les citoyens de “découvrir le territoire”, ses évolutions, et de s’y repérer sans dépendre de représentations biaisées d’acteurs économiques comme les Gafam »… Cartes IGN (10) est une réponse à la française aux Google Maps, Waze (racheté par Google en 2023) et autres Apple Plans. Plus largement, l’IGN a lancé en 2024 la version bêta publique du site web Cartes.gouv.fr qui s’appuie sur Géoplateforme, une infrastructure « communauté » qui a nécessité 23,8 millions d’euros sur cinq ans, financés par l’IGN avec un soutien de l’Etat pour 3,6 millions d’euros.
Devenu grand opérateur data en France, l’institut géographique est aussi en pleine mutation avec l’intelligence artificielle (IA), la data science, l’altimétrie 3D ou encore la géovisualisation. L’IA est mise au service de la carte d’occupation du sol, dit OCS GE, projet distingué en février 2025 par Bercy (DGE) lors du Sommet de l’IA (11). Par ailleurs, Bercy utilise l’IA, via son service des impôts (DGFiP), pour traquer la fraude fiscale en détectant automatiquement des piscines non déclarées (12) sur la base d’images aériennes de l’IGN. @

Charles de Laubier