La Commission européenne est en train de changer son fusil d’épaule au sujet des concentrations d’opérateurs télécoms au niveau des marchés nationaux des Vingt-sept. Elle prépare les esprits à une nouvelle doctrine du « 4-to-3 », alors qu’en France la vente de SFR pourrait aller dans ce sens.

Par Marta Lahuerta Escolano, avocate associée, et Mathilde Dubois, collaboratrice, Jones Day*

Le passage de quatre à trois opérateurs de télécommunications sur un marché national occupe, depuis plus d’une décennie, le cœur des débats européens en matière de politique de la concurrence et de régulation sectorielle. Longtemps réticente à autoriser des opérations de concentration aboutissant à une telle réduction du nombre d’acteurs, la Commission européenne a, par le passé, systématiquement opposé une forte résistance à ces fusions, invoquant le risque d’une diminution de la concurrence, d’une hausse des prix pour les consommateurs et d’un ralentissement de l’innovation.

De l’ouverture à la fermeté nationale
Cependant, un infléchissement notable de la position de la Commission européenne semble se dessiner récemment. Face à l’évolution rapide du secteur, à la nécessité d’investissements massifs dans les infrastructures numériques (notamment la 5G et la fibre optique) et à la pression croissante de la concurrence mondiale (avec les Etats Unis et la Chine), la Commission européenne amorce un changement doctrinal significatif.
Depuis l’entrée en vigueur du règlement européen de 2004 sur le contrôle des concertations (1), elle évalue les fusions au regard de leur compatibilité avec le marché intérieur, notamment à l’aune de l’entrave significative à la concurrence effective. Dans le secteur des télécommunications, cette grille d’analyse l’a conduit à adopter une vigilance particulière à l’égard des opérations dites « in-market », c’est-à-dire les concentrations entre concurrents directs opérant sur un même marché national. La Commission européenne redoute que (suite) la réduction du nombre d’opérateurs télécoms, notamment le passage de quatre à trois acteurs, n’entraîne une diminution de la pression concurrentielle, avec pour corollaire une hausse des prix, une baisse de la qualité de service et un ralentissement de l’innovation au détriment des consommateurs.
Entre 2012 et 2014, une phase de relative ouverture a pu être observée, marquée par l’autorisation de plusieurs fusions emblématiques telles que Hutchison/Orange en Autriche (2), Hutchison 3G UK/Telefónica Ireland en Irlande (3) et Telefónica/E-Plus en Allemagne (4). La Commission européenne semble alors prête à envisager des consolidations, sous réserve de l’adoption de remèdes appropriés qu’elle définit. Cependant, à partir de 2016, la Commission européenne durcit sa position. Elle a ainsi refusé plusieurs opérations majeures visant à réduire le nombre d’opérateurs télécoms de quatre à trois, notamment au Royaume-Uni dans l’affaire Hutchison 3G UK/ Telefónica UK (5). Ce durcissement s’est également traduit par le retrait de notifications d’opérations de concentration, comme ce fut le cas au Danemark (6). En Italie, une fusion entre deux grands opérateurs télécoms n’a pu être autorisée qu’à condition que les parties cèdent un volume suffisant d’actifs afin de permettre l’entrée d’un nouvel acteur sur le marché (7).
Les refus d’autorisation des opérations de concentration, à l’image de l’affaire Hutchison 3G UK/Telefónica UK, sont généralement motivés par la Commission européenne par le fait que « l’opération entraverait de manière significative l’exercice d’une concurrence effective dans le marché intérieur ou une partie substantielle de celui-ci au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement sur les concentrations » (8). Cette position doctrinale, longtemps dominante, a ainsi façonné la politique européenne de contrôle des concentrations dans le secteur des télécommunications, en érigeant le maintien de quatre opérateurs comme un standard garant de la vitalité concurrentielle des marchés nationaux. Ces dernières années, une évolution vers un assouplissement de la doctrine applicable à la consolidation des opérateurs télécoms semble se dessiner. A cet égard, le rapport sur « l’avenir du marché unique » (9), remis en avril 2024 par Enrico Letta, ancien Premier ministre italien, souligne que la création d’un véritable marché unique des communications électroniques, reposant sur des opérateurs télécoms de dimension mondiale, ne saurait être perçue comme incompatible avec l’exigence de maintien de marchés ouverts et concurrentiels.

Pistes de deux rapports et d’un livre blanc
Ce rapport « Letta » s’inscrit dans la continuité des constats formulés dans le livre blanc « Comment maîtriser les besoins de l’Europe en matière d’infrastructures numériques ? » (10) de la Commission européenne, publié en février 2024, lequel met en avant que la fragmentation du marché européen des réseaux de communications électroniques et des services a une incidence sur la capacité des opérateurs télécoms à atteindre l’échelle nécessaire pour investir dans les « réseaux du futur ». Le rapport Letta et le livre blanc ont été publiés alors qu’en septembre 2023 Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, annonçait avoir confié à Mario Draghi, ancien président de la Banque centrale européenne (BCE) et ancien Premier ministre italien, le soin de préparer un rapport sur « l’avenir de la compétitivité européenne ». (11)

La perspective du Digital Networks Act
Ce rapport « Draghi » (12), publié en septembre 2024, plaide en faveur d’une approche plus prospective de l’analyse concurrentielle. Il soutient que les autorités de concurrence devraient faire preuve d’une plus grande souplesse, notamment dans l’appréhension des opérations de concentration dans le secteur technologique. A cet égard, le rapport souligne que l’évaluation de telles opérations doit intégrer les effets potentiels de la concentration envisagée sur la capacité d’innovation future (13). Le rapport Draghi constate que, du fait de la régulation ex ante et des politiques de concurrence favorisant la pluralité des acteurs et des prix bas pour les consommateurs, le nombre d’opérateurs dépasse le niveau optimal.
Selon lui, « les politiques industrielles ont le potentiel de favoriser une consolidation supplémentaire sans nécessairement entraîner une hausse des prix pour les consommateurs ». Le rapport Draghi insiste sur la nécessité de favoriser les opérations de consolidation dans le secteur des télécommunications, estimant qu’une telle évolution est indispensable pour garantir un niveau d’investissement plus soutenu dans les infrastructures de connectivité (par exemple, la fibre optique et la 5G).
Il préconise, à cette fin, une révision en profondeur de l’approche actuellement retenue par l’Union européenne (UE) en matière d’échelle et de concentration des opérateurs, en vue de la création effective d’un marché unique des communications électroniques, sans pour autant compromettre la protection des consommateurs ni la qualité des services (14).
Le rapport Draghi prévoit que la définition des marchés soit opérée à l’échelle de l’UE – et non plus au seul niveau des Etats membres – et appelle à une prise en compte accrue de l’innovation et des engagements d’investissement dans le cadre de l’examen des concentrations. Pour prévenir tout abus de la défense fondée sur l’innovation, il recommande que les parties à une opération de concentration s’engagent à des niveaux d’investissement pouvant être contrôlés a posteriori. Il propose en outre de rééquilibrer le cadre réglementaire sectoriel en limitant la régulation ex ante au niveau national, au profit d’une application ex post du droit de la concurrence, en particulier en matière de contrôle des abus de position dominante (15). Par ailleurs, pour faciliter l’application de ces engagements, le rapport Draghi préconise de donner à la Commission européenne le pouvoir d’exiger des parties à la concentration qu’elles communiquent des indicateurs précis permettant d’évaluer, a posteriori, le degré de concurrence. La perspective d’un nouveau cadre législatif, en l’occurrence le futur règlement sur les réseaux numériques, appelé Digital Networks Act (DNA), pourrait être l’occasion de procéder à une réévaluation des critères d’analyse concurrentielle et des instruments de contrôle des concentrations, en vue de mieux concilier les exigences de concurrence avec les impératifs d’investissement dans les infrastructures numériques, notamment en matière de fibre optique et de réseaux 5G/6G.
La Commission européenne a lancé le 6 juin 2025 une consultation publique – jusqu’au 11 juillet (16) – visant à recueillir les observations des parties prenantes sur les moyens de lever les obstacles aux activités transfrontalières, de favoriser l’innovation et de renforcer les flux d’investissement dans le secteur des communications électroniques au sein de l’UE (17). Les résultats de cette consultation devraient orienter l’élaboration du DNA, dont l’adoption est envisagée d’ici la fin de l’année 2025.
Parallèlement, la Commission européenne a ouvert, le 8 mai 2025, une consultation publique – jusqu’au 3 septembre (18) – relative à la révision en cours de ses lignes directrices sur le contrôle des concentrations. Ces lignes directrices précisent le cadre analytique appliqué par la Commission européenne pour apprécier les effets concurrentiels d’une opération de concentration sur les marchés concernés. La révision engagée vise à adapter ce cadre aux nouvelles dynamiques économiques et industrielles, en accordant une attention renforcée à des facteurs tels que l’innovation, les gains d’efficience, la résilience, les horizons d’investissement, ainsi que l’intensité concurrentielle dans des secteurs jugés stratégiques. Elle entend également tenir compte du nouvel environnement géopolitique en matière de défense et de sécurité, ainsi que des exigences de transformation profonde dictées par les défis actuels.

Equilibre concurrence-investissement
Sous l’effet conjugué d’un changement doctrinal et de considérations stratégiques, l’approche communautaire en matière de concentration semble désormais évoluer vers un équilibre – pas si évident que cela à trouver – entre préservation de la concurrence et soutien à l’investissement. Ce recentrage pourrait bien redessiner les contours du marché européen des télécommunications pour les années à venir, voire du marché unique numérique dans son ensemble. @

* Tous les points de vue ou opinions exprimés dans cet
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