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Roch-Olivier Maistre est favorable à une fusion CSA-Hadopi, mais pas Arcep-CSA-Hadopi

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Depuis qu’Emmanuel Macron l’a appelé au téléphone pour le convaincre de prendre
la présidence du CSA qu’il occupe depuis janvier 2019, Roch-Olivier Maistre est aux avant-postes dans la préparation du projet de loi de réforme audiovisuelle. Son avis sur le futur de la régulation pourrait être décisif.

« C’est au gouvernement et au législateur qu’il appartiendra de décider comment ils souhaitent organiser la régulation. Je me conformerai, en bon serviteur de l’Etat, aux choix qui seront faits en définitif par le Parlement. Ce n’est pas Roch-Olivier Maistre qui fait la loi jusqu’à nouvel ordre ! C’est le Parlement qui décidera. Je dessine seulement ce que cela pourrait être », a dit par précaution Roch-Olivier Maistre (photo) devant l’Association des journalistes médias (AJM), le 10 juillet.

L’Hadopi serait absorbée par le CSA
Celui qui a l’oreille du président – tous deux sortis de l’ENA à 24 ans d’intervalle – n’en a pas moins une idée très précise de ce que pourrait être l’avenir du CSA, de l’Arcep et de l’Hadopi, alors que le projet de loi sur l’audiovisuel sera présenté d’ici fin octobre pour être voté en 2020. « Ma conviction est simple : face à ces acteurs très puissants [les GAFAN, ndlr], la collaboration entre les régulateurs est indispensable. Il faut la renforcer. Le Premier ministre a déjà dévoilé, lorsqu’il a clôturé le colloque du 30e anniversaire du CSA le 19 juin, le projet du rapprochement entre le CSA et l’Hadopi. Je considère, et le président de l’Hadopi Denis Rapone partage cette analyse, que cette convergence a du sens », a indiqué Roch- Olivier Maistre (ROM). Le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et la Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi), qui viennent de fêter respectivement leurs 30 et 10 ans, sont à ses yeux dans une logique de régulation de contenus qui les rapproche. « Mettre dans un même ensemble la promotion de l’offre légale, la lutte contre le piratage, et le contrôle que nous faisons depuis toujours du respect des obligations du financement de la création par les acteurs (de l’audiovisuel), je pense que cela a du sens ».
Mais le président du CSA émet tout de même un bémol aux allures de sine qua non :
« Cette fusion fera d’autant plus sens qu’elle s’accompagnera – à l’occasion du projet de loi de réforme de l’audiovisuel – de nouvelles dispositions en matière de lutte contre le piratage. Car c’est une législation [les deux lois Hadopi (1), ndlr] qui a été conçue au départ pour lutter contre le peer-to-peer, alors qu’aujourd’hui tout le monde sait que le débat se déplace sur le terrain des plateformes de streaming. Cette fusion prendra d’autant plus de sens que l’arsenal législatif qui nous serait donné s’en trouvera enrichi ». Roch-Olivier Maistre a expliqué qu’« en étant un régulateur unifié, où les missions de l’Hadopi (2) seraient fondues dans celles du CSA, l’idée serait d’avoir les outils d’intervention et de sanction, avec un collège unique dont un membre chargé plus particulièrement de suivre les problématiques du piratage ». Pour l’heure, ROM a précisé que le directeur général du CSA, Guillaume Blanchot, et la secrétaire générale de l’Hadopi, Pauline Blassel, se parlent déjà. Il en va de même pour les deux présidents.
Concernant l’Arcep, cette fois, il y a deux scénarios sur la table : le scénario sans fusion de collaboration renforcée entre l’Arcep et le CSA, et celui plus lourd d’une fusion pour créer un grand ensemble CSA-Arcep-Hadopi. Roch-Olivier Maistre privilégie le premier scénario :
« Dans la collaboration renforcée, l’on pourrait concevoir qu’un membre du collège du CSA siège au collège de l’Arcep, et qu’un membre du collège de l’Arcep siège au collège du CSA. Cela permettrait d’avoir le réflexe de l’autre institution lorsqu’il y a des sujets d’intérêt communs qui viennent en délibéré. Il pourrait aussi y avoir la création d’un service commun entre les deux institutions, avec un directeur désigné par les deux institutions. Ce dispositif de ce type est concevable pour l’Arcep et le CSA ». C’est un schéma qui existe déjà entre deux autres autorités importantes que sont l’Autorité des marché financiers (AMF) et l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), lesquelles ont créé un service commun (d’accueil et de traitement des demandes du public). « Il pourrait y avoir aussi un dispositif commun de règlement de différends, procédure plus “usitée” par l’Arcep que par le CSA. Il pourrait y avoir un instrument de règlement de différends commun ».

Pas d’« Ofcom » ni de « Big Brother »
« Sur l’autre option, la fusion, j’y suis réservé, a insisté le président du CSA. Lorsque l’Ofcom [le régulateur des télécoms et de l’audiovisuel en Grande-Bretagne, ndlr] a été créée en 2003 avec la fusion de cinq régulateurs, cela a pris plus de quatre ans. Est-ce que le jeu en vaut la chandelle de s’engager dans un chantier administratif ? (…) J’ai peur que le coût soit très lourd, à un moment où les deux régulateurs ont des choses autrement plus importantes à faire » (3). Il entend aussi collaborer étroitement avec la Cnil et le CNC. @

Charles de Laubier

Les réformes de France Télévisions et Radio France passent par la diffusion numérique moins coûteuse

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L’audiovisuel public – France Télévisions et Radio France en tête – n’a plus vocation à être diffusé uniquement sur respectivement la TNT et la FM. L’Etat actionnaire pousse les deux groupes à aller plus sur Internet et les mobiles, pour faire des économies et en même temps conquérir la nouvelle génération.

C’est une priorité fixée par le gouvernement à Delphine Ernotte (photo) et à Sibyle Veil, présidentes respectivement de France Télévisions et de Radio France : que les deux groupes emblématiques de l’audiovisuel public, situés de part et d’autre
de la Seine à Paris, aillent trouver sur Internet les indispensables économies budgétaires, tout en allant à la conquête des jeunes téléspectateurs et auditeurs issus de la génération « Digital Native » ou « Millennials ».

« Ambition numérique de l’audiovisuel public »
Chez France Télévisions, les chaînes France 4 et France Ô doivent quitter à terme la diffusion hertzienne de la TNT pour se retrouver en ligne sur Internet. France 4, la chaîne dédiée aux jeunes publics, rejoindra les marques Ludo et les Zouzous au sein d’une plateforme numérique baptisée Okoo et destinée à la jeunesse. « Plateforme de référence gratuite pour les 3-12 ans », elle sera lancée en décembre prochain avec un catalogue riche de 5.000 titres. Okoo s’inspirera de la plateforme numérique éducative Bitesize de la BBC. De son côté, France Ô intègrera début 2020 – avec le réseau Premières d’Outre-Mer – une autre plateforme en ligne dédiée à l’outremer (2). Cette délinéarisation des programmes « ultramarins » s’accompagne d’un « pacte de visibilité » sur les antennes hertziennes de France Télévisions. Par ailleurs, France Télévisions renforcera Slash, son site web pour les 18-30 ans, et, en prévision des JO de 2024, lancera dès 2020 une chaîne olympique numérique dédiée à la préparation de l’événement. Concernant la production de « contenus exclusifs » pour le site web France.tv, elle se concrétisera par exemple à la rentrée dans le cadre de la nouvelle émission « France TV Nature » (défis pour la planète). Delphine Ernotte s’est en outre engagée à mettre en oeuvre un « pacte citoyen (engagement, innovation et plaisir) pour rendre le service public meilleur qu’il ne l’est aujourd’hui » d’ici trois ans. Par ailleurs, le groupe France Télévisions s’est engagé avec les deux poids lourds du privé TF1 et M6 dans Salto, le projet commun de plateforme TV et de SVOD, actuellement étudié par l’Autorité de la concurrence.
• Chez Radio France, s’il n’est plus question pour le moment de basculement de radios sur le numérique (en webradios) comme le préconisait en 2015 un rapport de la Cour des comptes pour Mouv et même Fip, la stratégie digitale n’en est pas moins réaffirmée pour rattraper un certain retard numérique (3). En montrant le 7 juin à ses 4 millions de followers qu’il avait fait tatouer sur son poignet le logo en couleur de sa radio préférée – la française Fip –, le fondateur de Twitter, Jack Dorsey, a rappelé implicitement que la radio n’a plus de frontières à l’ère du podcast et de l’écoute en streaming – l’ère du seul hertzien est révolu. Depuis le 1er juillet dernier, Dana Hastier (ex-directrice de France 3) a remplacé Guy Lagache à la direction des antennes et de la stratégie éditoriale de Radio France. A ce titre, elle a la responsabilité de Franceinfo, France Inter, France Culture, France Bleu, Fip et Mouv, à la fois de leur stratégie éditoriale et de leur développement numérique, ainsi que de la plateforme Radiofrance.fr. L’ambition de la Maison-Ronde est de devenir la plateforme de référence de l’audio en France dans les trois ans, en misant notamment sur les podcasts, et de proposer à partir de 2020 une offre de « radio personnalisée » – projet qu’avait initié Mathieu Gallet (4). Le Premier ministre Edouard Philippe, lui, a précisé le 19 juin que le projet de loi sur la réforme de l’audiovisuel public sera présenté en conseil des ministres « d’ici la fin du mois d’octobre » par le ministre de la Culture Franck Riester. Le texte devrait être débattu « au plus tard au mois de janvier 2020 à l’Assemblée nationale », avec pour objectif une entrée en vigueur du texte législatif « durant l’année 2020 ». C’est en clôture du colloque « Médias, liberté et création », organisé pour les 30 ans du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), qu’Edouard Philippe a fixé ce nouveau calendrier de la réforme qui a été à maintes reprises repoussée.

La grande réforme audiovisuelle tarde
« La loi de 1986 est une grande loi ; elle a façonné l’audiovisuel pendant 30 ans. La nouvelle loi audiovisuelle doit l’être tout autant, pour répondre aux défis des transformations profondes que nous connaissons aujourd’hui. Les travaux sont en cours », a assuré le Premier ministre. Il s’agit de « repenser la réglementation de l’audiovisuel français » face aux entreprises du numérique que sont les GAFAN, tout en « réaffirm[ant] le rôle de l’audiovisuel public ». France Télévisions et Radio France sont en première ligne de cette réforme majeure voulue par le président de la République, Emmanuel Macron, qui en avait fait une promesse de campagne. « Je sais que les groupes audiovisuels publics ont engagé de profondes transformations, a déclaré Edouard Philippe. Des transformations qui bousculent des habitudes et qui se font dans un cadre financier contraint. (…) Nous avons réaffirmé les priorités de l’audiovisuel public, l’information, la culture, la proximité et la jeunesse. Nous avons affirmé l’ambition numérique de l’audiovisuel public ».

Audiovisuel public : « ambition numérique »
L’Etat, dont les participations dans les six sociétés de l’audiovisuel public (France Télévisions, Radio France, France Médias Monde, INA, Arte et TV5 Monde) pourraient être regroupées dans une holding de tête par le projet de loi audiovisuelle (5), compte sur le digital pour atteindre au total quelque 500 millions d’euros d’économies à faire d’ici à 2022. « A l’heure des bouleversements numériques, il faut privilégier l’investissement dans les contenus plutôt que dans un mode de diffusion », avait prévenu Françoise Nyssen, alors encore au ministère de la Culture le 4 juin 2018, tout en ajoutant que « [son] ambition [était] de créer un média global à vocation universelle ». En creux : la TNT hertzienne coûte chère, Internet beaucoup moins (6). La réforme de l’audiovisuel public prévoit aussi un rapprochement de France 3 et de France Bleu, avec une hausse des investissements dans le numérique pour lancer des offres communes entre la troisième chaîne à vocation régionale et le réseau des radios locales publiques (trois fois plus de programmes régionaux). Mais la numérisation à marche forcée de l’audiovisuel public, en prévision de la réforme législative, ne se fait pas sans tensions au sein des deux groupes. « Que ce soit à Radio France ou à France Télévisions, les raisons de la colère sont partagées face à une tutelle (et des directions aux ordres) obnubilées par les économies tous azimuts et leurs conséquences mortifères sur nos entreprises », avait fustigé le syndicat CGT dans son appel à la grève du 20 juin dernier avec FO et la CFDT. L’intersyndicale dénonce « la paupérisation » de l’audiovisuel public, qui passe notamment par la suppression du journal télévisé « Soir 3 » et l’arrêt des matinales filmées avec la radio France Bleu, sur fonds de plan d’économies.
• A Radio France, un nouveau plan d’économies de 60 millions d’euros d’ici 2022 est assorti d’environ 300 suppressions de postes (sur un total d’environ 4.590 salariés à fin 2018). Le plan « Radio France 2022 », que Sibyle Veil a présenté début juin, prévoit d’accroître les investissements dans le numérique, dont la radio numérique terrestre (RNT) en DAB+ pour Fip et Mouv (7), alors que la contribution de l’Etat va baisser de 20 millions d’euros quatre ans. « Si on ne change rien, a prévenu la présidente de Radio France, on sera en déficit de 40 millions d’euros en 2022 ». Cela a déclenché mi-juin une première grève, très suivie par les salariés de la Maison-Ronde. « Radio France a déjà fait les frais de plans d’économies successifs, qui ont conduit à des salaires bloqués depuis sept ans, de nombreux départs non remplacés et la politique de redéploiements au profit d’activités nouvelles, qui ont désorganisé bon nombre de secteurs », ont dénoncé les syndicats. Le prédécesseur de Sibyle Veil, Mathieu Gallet, avait été confronté à une grève historique en 2015, après qu’il ait annoncé restrictions budgétaires et réductions d’effectifs. Le plan « Radio France 2022 » de sa successeure prévoit la suppression de 270 postes dans tous les métiers si les salariés acceptent de faire une croix sur des semaines de congés (réorganisation des rythmes de travail), ou 390 postes s’il n’y a pas d’accord avec les syndicats. Radio France espère aboutir à un « nouveau pacte social » en septembre et à cette réforme d’ici à l’automne, afin de pouvoir négocier avec l’Etat son Contrat d’objectifs et de moyens (COM) pour la période 2019-2023. Mais le comité social et économique du groupe radiophonique, réuni le 18 juin, a opposé à la direction un rapport d’un cabinet indépendant (Tandem) qui considère les économies « surdimensionnées » et les charges de personnel prévues au cours des prochaines années « surévaluées » de 8,7 millions d’euros. Quelque 118 postes seraient ainsi supprimés par erreur ! Mais Marie Message, qui a remplacé Sibyle Veil comme directrice des opérations et des finances de Radio France, conteste la méthode de cette étude et a proposé de faire une contre-étude.
• A France Télévisions, le climat social n’en est pas moins tendu. Le groupe de télévisions public veut supprimer jusqu’à 900 postes d’ici à 2022 (sur environ 9.600 salariés à fin 2018), et va devoir supprimer deux de ses chaînes sur décision du gouvernement (France Ô et France 4). Les 6 et 13 juin ont été marqués par des grèves à l’appel de plusieurs syndicats, pour défendre l’emploi et le journal télévisé « Soir 3 », lequel sera supprimé au profit d’« une tranche d’information renforcée » en fin de soirée sur la chaîne hertzienne et numérique Franceinfo. Le 20 juin, plusieurs chaînes de France Télévisions ont été perturbées par une grève lancée à l’appel de l’intersyndicale pour dénoncer la « paupérisation » du service public télévisuel. De leur côté, le 11 juin et à l’occasion du Festival du film d’animation à Annecy, la SACD (8) et le SPFA (9) ont appelé le président Emmanuel Macron à reporter à 2022 la fermeture de la chaîne publique France 4, actuellement prévue pour 2020. Et ce, le temps de préparer une plateforme jeunesse capable de rivaliser avec Gulli (M6) et Disney.

Franceinfo « à la vitesse supérieure » ?
Quant à Franceinfo, plateforme multidiffusée (TNT, Internet, radio, câble, satellite, …) lancée il y a près de trois ans par France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l’INA, elle ne dépasse pas encore les 0,5 % de parts d’audience (à juin 2019 selon Médiamétrie) et reste distancée par BFM TV (2,1 %), LCI (0,8 %) et CNews (0,7 %). Le basculement de « Soir 3 » sur Franceinfo pourrait être l’ultime tentative pour « passer à la vitesse supérieure » la dernière-née des chaînes d’information en continu. @

Charles de Laubier

Olivier Schrameck quitte la présidence du CSA, dont les pouvoirs de régulation audiovisuelle s’étendent à Internet

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Petit à petit, le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) devient de plus en plus le régulateur de l’Internet. Outre la loi « anti-Fake news » promulguée le 23 décembre 2018, la transposition de la directive européenne SMA et la future loi sur l’audiovisuel vont renforcer ses pouvoirs sur le numérique.

Nommé il y a six ans par François Hollande à la présidence du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), Olivier Schrameck (photo) va achever son mandat le 23 janvier 2019 à minuit. La personne que l’actuel président de la République, Emmanuel Macron, va désigner pour lui succéder va être une femme : Isabelle Falque-Pierrotin, présidente de la Cnil jusqu’en février
et favorite ? Nathalie Sonnac, membre du CSA ? Laurence Franceschini, conseillère d’Etat et Médiatrice du cinéma ? Frédérique Bredin, présidente du CNC jusqu’en juillet ? Sylvie Hubac, conseillère d’Etat ? Avec l’une d’elles, la féminisation de la présidence du « gendarme de l’audiovisuel » sera une première en trente ans (1). Depuis la création du CSA par la loi du 17 janvier 1989 (modifiant la loi « Liberté de communication audiovisuelle » du 30 septembre 1986), se sont succédés en tant que présidents Jacques Boutet (1989-1995), Hervé Bourges (1995-2001), Dominique Baudis (2001-2007), Michel Boyon (2007-2013) et Olivier Schrameck (2013-2019).

Fusion CSA-Hadopi, CSA-Cnil ou CSA-Cnil-Hadopi ?
Ce dernier s’est entretenu avec Emmanuel Macron à l’Elysée le 8 janvier et dressera,
le 17 janvier, un bilan sur son action aux allures de prospective – tant il reste beaucoup à faire pour passer d’une régulation devenue obsolète à une nouvelle régulation audiovisuelle et numérique. La nouvelle présidente du CSA prendra ses fonctions le
24 janvier au sein d’une autorité administrative indépendante aux compétences et aux pouvoirs élargis jusque sur Internet. Le plus gros dossier qu’elle trouvera sur son bureau de la Tour Mirabeau (siège du CSA dans le XVe arrondissement à Paris) est assurément celui de la réforme de l’audiovisuel, dont le projet de loi voulu par Emmanuel Macron sera présenté au printemps prochain. Il devrait être assorti de mesures sur la régulation du numérique. Il est prévu qu’une première mouture du texte soit transmise au CSA dans le courant de ce mois de janvier 2019. Il a été concocté entre l’Elysée, Matignon, le ministère de la Culture et le Parlement. « La réflexion interministérielle, à laquelle certains d’entre vous sont associés, examine aussi l’opportunité de rapprocher des structures », avait indiqué la présidente de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication du Sénat, la sénatrice (UC) Catherine Morin-Desailly, en préambule de l’« audition conjointe », le 29 novembre dernier, de plusieurs régulateurs (CSA, Arcep, Hadopi, Cnil, …).

Les pouvoirs encore plus étendus du CSA
Lors de cette audition sur la régulation audiovisuelle et numérique, Denis Rapone, président de l’Hadopi, a dit qu’il serait « utile de réfléchir aux synergies qui pourraient être développées avec le CSA ». Lors d’un colloque NPA, le 11 octobre, il s’était même dit « ouvert » à l’idée d’un rapprochement avec le gendarme de l’audiovisuel. A moins qu’il y ait une fusion CSA-Cnil, Isabelle Falque- Pierrotin s’étant dite au Sénat favorable à l’« interrégulation » et ayant parlé de « dialogue avec le CSA dans ce sens ». Dans cette même audition conjointe, le président du CSA, Olivier Schrameck, a estimé pour sa part que « la régulation ne peut être confiée qu’à plusieurs instances ». Fusion CSA-Hadopi, CSA-Cnil, CSA-Hadopi- Cnil, ou pas : l’arbitrage viendra d’en haut.
La réforme de l’audiovisuelle s’inspire du rapport « pour une nouvelle régulation de l’audiovisuel à l’ère numérique » présenté par Aurore Bergé en octobre dernier à l’Assemblée nationale (2). Parmi les préconisations de la députée (LREM) téléguidée par Emmanuel Macron : « Fusionner l’Hadopi avec le CSA pour créer une autorité unique de régulation des contenus audiovisuels » (proposition n° 9), car, selon elle,
« les sujets communs aux deux univers, audiovisuel et numérique, ne manquent pas : contenus haineux, protection des publics, régulation de la publicité, dignité humaine, protection des droits d’auteur, coopération entre les acteurs sont autant de sujets que
la nouvelle autorité pourra traiter d’une seule voix » (3). Quoi qu’il en soit, le futur régulateur de l’audiovisuel et du numérique devrait se voir attribuer par la future loi
de l’audiovisuel et du numérique des pouvoirs renforcés, notamment en matière de médiation et d’arbitrage dans de nouveaux types de conflits numériques illustrés par des différends ayant opposé les ayants droits à Canal+, les chaînes de télévision comme TF1 aux opérateurs télécoms sur leur diffusion par les « box », ou encore la chaîne M6 à la plateforme Molotov. Le CSA va devoir en outre mettre en oeuvre la nouvelle directive européenne sur les services de médias audiovisuels (SMA) qui a
été promulguée au JOUE du 28 novembre dernier. En particulier, le gendarme de l’audiovisuel va voir son champ d’intervention étendu aux YouTube, Dailymotion et autres Facebook et Snapchat, désormais visés au même titre que les services de télévision traditionnels et les services de diffusion à la demande (replay et VOD). Le plus délicat sera de protéger les mineurs contre les contenus préjudiciables comme
la pédopornographie, et les citoyens européens contre la haine et les propos racistes, ainsi qu’en interdisant tout contenu incitant à la violence et au terrorisme, sans pour autant porter atteinte à la liberté d’expression et à la créativité (4).
En attendant la prochaine loi sur l’audiovisuelle, une étape supplémentaire dans l’élargissement des pouvoirs du CSA a d’ores et déjà été franchie avec la promulgation de la loi de « lutte contre la manipulation de l’information » – dite loi « anti-Fake news » (5), datée du 22 décembre 2018 et publiée au Journal Officiel du 23 décembre. Certes, le texte voté au Parlement est passé par les fourches caudines du Conseil constitutionnel, saisi par 140 députés et sénateurs (6) qui se sont inquiétés des risques inconstitutionnels portés à la liberté d’expression et de communication, notamment dans le recours au juge des référés en période électorale, ainsi qu’aux pouvoirs jugés trop importants accordés au CSA. « Il appartient au législateur de concilier le principe constitutionnel de sincérité du scrutin avec la liberté constitutionnelle d’expression et de communication », ont prévenu les Sages de la rue de Montpensier, en validant cette loi « sous les réserves énoncées ». De plus, ce référé « anti-Fake news » – possible trois mois avant le premier tour de l’élection ou du référendum – ne concerne que les services sur Internet (« que les contenus publiés sur des services de communication au public en ligne »).
Les parlementaires à l’origine de la saisine ont estimé qu’en donnant au CSA le pouvoir de « rejeter la demande (…) d’une convention si la diffusion du service de radio ou de télévision [n’utilisant pas des fréquences assignées par le CSA, c’est-à-dire par voie électronique ou en ligne, ndlr] comporte un risque grave d’atteinte (…) », notamment
de la part d’éditeurs étrangers qui en feraient la demande, ces dispositions « violeraient la liberté d’expression et de communication en créant un régime d’autorisation administrative préalable » et « porteraient atteinte au principe  de légalité des délits
et des peines » (7), ainsi que méconnaîtrait le principe d’égalité devant la loi.

Les décisions du CSA sont contestables
Ce à quoi le Conseil constitutionnel a répondu que la décision du CSA peut être contestée devant le juge administratif. Le gendarme de l’audiovisuel peut donc suspendre la diffusion d’un service audiovisuel, résilier une convention et même demander au juge d’ordonner aux opérateurs télécoms, fournisseurs d’accès à Internet (FAI) et réseaux satellitaires de diffuser ou distribuer un service en ligne. Petit à petit,
le CSA devient donc aussi le régulateur du Net. @

Charles de Laubier

Réforme audiovisuelle : plutôt qu’un toilettage des textes actuels, une remise à plat s’impose

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Comment faire peau neuve de la réglementation audiovisuelle française, alors que les textes législatifs et réglementaires se sont accumulés depuis plus de
30 ans au point d’être devenus illisibles et obsolètes ? S’inspirer du « service universel » des télécoms pourrait aider à revenir à l’essentiel.

Par Winston Maxwell et Alya Bloum, avocats, Hogan Lovells

Le rapport « Bergé », publié le 4 octobre 2018 par l’Assemblée nationale (1), propose de réformer la réglementation audiovisuelle française. De nombreux sujets y sont évoqués tels que le financement de la création, la rémunération des auteurs, la lutte contre le piratage, la chronologie des médias, les restrictions de diffusion et de publicité des chaînes de télévision, l’audiovisuel public, les pouvoirs du CSA (et ceux
de l’Hadopi). Ce rapport Bergé (2) constate l’opacité et la complexité du système actuel, plaidant pour une simplification.

La régulation actuelle est dépassée
D’autres rapports envisageaient déjà de s’attaquer à ces divers chantiers (3). Dans
une récente « note stratégique » intitulée « Refonder la régulation audiovisuelle » (4),
le CSA observait ainsi que « sous sa forme actuelle, la régulation est inadaptée à un environnement numérisé et globalisé ». Et d’ajouter : « Elle est partielle, hétérogène
et rigide : ses outils ont été conçus à l’ère pré-numérique, pour un marché fermé, de dimension nationale, et se sont largement fondés sur l’assujettissement des radios et télévisions à des obligations en échange de l’attribution des fréquences hertziennes ». En 2014, la Cour des comptes constatait, quant à elle, que la production audiovisuelle bénéficiait « d’un système de soutien sans équivalent en Europe, pour des performances décevantes » sans « rapport avec les montants investis », ce qui témoignait d’« une efficacité économique incertaine » (5). Dans ses propositions de réforme, le rapport Bergé met en avant un triptyque de mesures visant à : assouplir les règles qui entravent la croissance des acteurs français pour leur permettre de jouer à armes égales avec leurs concurrents mondiaux ; étendre la réglementation actuelle pour réduire l’asymétrie règlementaire entre les différents acteurs ; simplifier un droit qui est devenu difficilement lisible. Le souci de simplification de la loi avait déjà été soulevé par le CSA. En effet, le régulateur de l’audiovisuel avait observé que « modifiée plus de quatre-vingts fois en trente ans, la loi du 30 septembre 1986, peu lisible et incertaine dans son application, est devenue source d’insécurité juridique et économique pour
les opérateurs ». Donc, « elle nécessite une révision d’ensemble » (6). En effet, les obligations applicables aux différents opérateurs (chaînes de télévision, salles de cinéma, producteurs de films, distributeurs, éditeurs de DVD/VOD, radio, etc.) sont éparpillées dans une multitude de textes de différente nature : la loi du 30 septembre 1986, ses nombreux décrets d’application et leurs modifications, le code du cinéma et de l’image animée, le code de la propriété intellectuelle, le code général des impôts (où des taux de TVA différents sont actuellement appliqués), les accords professionnels, les conventions avec le CSA, … Le système de l’audiovisuel français est si complexe que seuls les spécialistes de la matière le maîtrisent, rendant les conditions d’accès au marché difficile pour les acteurs ne faisant pas partie de l’écosystème existant. Pourtant l’accessibilité et l’intelligibilité de la loi sont des objectifs à valeur constitutionnelle, et nécessaires selon le Conseil d’Etat pour une régulation saine (7). Ainsi, au-delà d’une simple réforme visant à amender les textes actuels, pourrait-on envisager une remise
à plat de la réglementation audiovisuelle pour la rendre plus simple, lisible, et efficace ? Il existe certaines similitudes entre les télécommunications dans les années 1990 et l’audiovisuel de 2018 : acteurs historiques régulés, marchés nationaux protégés, bouleversements technologiques et menaces venant d’acteurs non-européens. Comme dans les télécommunications, l’audiovisuel a son propre « service universel », à savoir un noyau de services et d’infrastructures de création, de production et de distribution que l’on souhaite préserver malgré les bouleversements du marché (8).
Dans les télécoms, le service universel a été invoqué pour s’opposer à la remise à plat de la réglementation. Les opposants à la libéralisation du secteur soutenaient qu’une réforme entraînerait la perte du service universel. Le service universel était devenu le principal argument pour le maintien statu quo malgré les bouleversements technologiques et la convergence. La menace dans les télécoms venait d’opérateurs alternatifs qui, selon certains, feraient de l’écrémage opportuniste sans investir dans les infrastructures nécessaires au service universel.

Un « service universel » de l’audiovisuel ?
Au bout de dix ans de réformes, le service universel en télécommunications a été maintenu, avec un financement fondé sur la transparence, la concurrence, l’innovation et l’efficacité économique. Pas question de faire supporter aux nouveaux entrants des coûts inefficaces de l’opérateur historique ! Même si le secteur audiovisuel est plus complexe que celui des télécommunications, on pourrait tirer quelques leçons de l’expérience « service universel » en télécommunications. Première leçon : Définir précisément le périmètre des services et infrastructures à protéger. Quels sont exactement les éléments essentiels de l’écosystème audiovisuel que l’on souhaite préserver, et quelles parties de cet écosystème seraient abandonnées en l’absence
de régulation ?

Définir les éléments essentiels à préserver
En télécommunications, la législation européenne a exigé une définition précise des éléments du service universel. Il en serait de même pour l’audiovisuel :
• Qu’est-ce que l’on entend par préserver l’écosystème de la production audiovisuelle
et cinématographique française ?
• Faut-il veiller à un nombre minimum de films français produits par an ?
• Faut-il veiller à un nombre minimum de producteurs indépendants, de techniciens,
de salles de cinéma dans les villes françaises ?
• Faut-il veiller à un certain niveau de fréquentation des salles ?
• Faut-il veiller à un certain nombre de scénaristes ? On se rend compte de la difficulté. Et pourtant, sans définir des objectifs précis et mesurables de « l’exception culturelle » française, le régulateur sera dans l’incapacité d’évaluer la nécessité (9) et le coût des mesures de régulation. Sans une vision détaillée des éléments de l’écosystème que l’on cherche à préserver, on retombera facilement sur un dialogue alarmiste où chaque changement, aussi minime soit-il, est perçu comme une menace pour l’écosystème dans son ensemble. C’est le problème aujourd’hui : changer un bout de la réglementation peut être perçue comme une menace pour l’exception culturelle dans son ensemble.
Deuxième leçon : Outre le besoin de définir les objectifs mesurables, il faut définir quels éléments de l’écosystème n’existeraient plus en l’absence d’une régulation. Cela nécessite la construction d’un scénario de référence où la réglementation n’existe pas. On utilise ce scénario de référence pour identifier des « défaillances du marché » qui nécessitent une intervention de l’Etat. Par exemple, dans le scénario de référence sans régulation, il n’existerait aucun accord collectif ou réglementation sur la chronologie des médias – laquelle requiert aujourd’hui qu’un film ayant fait l’objet d’une sortie nationale dans les salles de cinéma bénéficie d’abord d’une exclusivité de quatre mois en salles avant que ledit film ne puisse sortir en DVD et/ou VOD, puis sur les chaînes payantes, ensuite sur les chaînes gratuites, les plateformes SVOD et les plateformes gratuites. Est-ce qu’une forme de chronologie existerait toujours dans ce scénario « sans régulation » ? La réponse est probablement oui, car la plupart des pays n’ont aucune réglementation sur la chronologie des médias et pourtant une forme de chronologie existe chez eux – la chronologie est en effet imposée par voie contractuelle, le producteur cherchant par le contrat à maximiser les recettes du film à travers différentes fenêtres d’exploitation. Le scénario de référence pourrait révéler, d’une part, les éléments qui existeraient sans régulation ou subvention, par exemple la chronologie des médias ou la production de films commerciaux à gros budget, et, d’autre part, les éléments qui n’existeraient plus sans l’intervention de l’Etat, par exemple la production de certains types de films, ou l’exploitation de salles de cinémas dans des villes moyennes. Seule la deuxième catégorie d’éléments – les défaillances du marché –
peut faire l’objet de subventions ou de mesures de régulation équivalentes.
Troisième leçon : la simplicité et la souplesse de la régulation. Le système de régulation actuelle est complexe et rigide, alors qu’il faudrait au contraire une régulation simple
et souple pour accompagner un marché en pleine mutation numérique. De nouveaux usages et marchés émergent, de nouveaux formats de production, de nouveaux modèles commerciaux, … Une régulation détaillée et prescriptive – comme celle qui existe en France – devient vite obsolète, créant un poids inutile pour les acteurs du marché et pour la collectivité. Une manière de construire une régulation souple serait de définir dans la loi les objectifs que le législateur souhaite atteindre, et de confier à
un régulateur sectoriel – le CSA par exemple – une « boîte à outils » pour créer des régulations adaptées aux problèmes constatés. Le régulateur sectoriel serait obligé de justifier ses choix, de mesurer les résultats obtenus, et d’ajuster le tir en fonction des résultats. Une régulation expérimentale serait encouragée, ainsi que l’utilisation de mesures d’auto-régulation et de co-régulation. Le législateur reverrait la situation régulièrement pour modifier la loi si nécessaire. Une telle approche existe en télécommunications mais serait difficile à transposer en audiovisuel en raison de la dispersion de la réglementation au sein des différents textes cités plus haut. Le CSA n’aurait prise que sur les aspects de la régulation dépendant de la loi du 30 septembre 1986. Néanmoins, la réforme française de l’audiovisuel de 2019 et la directive européenne « SMA » – tout juste promulguée le 28 novembre pour être transposée par les Etat membres (10) – seront l’occasion de prendre quelques pas modestes vers une simplification et une souplesse essentielles au développement du secteur.

Contreparties du spectre en question
Comme l’a constaté le CSA (11), une grande partie des contraintes réglementaires qui pèsent actuellement sur les diffuseurs est la contrepartie de l’utilisation gratuite du spectre radioélectrique. Avant la généralisation du haut débit, ce spectre garantissait une forme d’exclusivité, un marché protégé de la concurrence, ce qui justifiait l’imposition de contreparties. Aujourd’hui, ce n’est plus le cas. Il faut donc changer d’approche, et cela passera forcément par une définition plus précise des éléments
de l’écosystème qui nécessitent un soutien, et l’instauration de règles de financement reposant sur la transparence, la proportionnalité, l’innovation et la libre concurrence. @

Réforme de l’audiovisuel : l’acte I élude les vraies questions sur l’avenir des «missions de service public»

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En publiant le 4 juin sa « présentation du scénario de l’anticipation » pour l’audiovisuel public, le gouvernement ne va pas au bout de sa réflexion. Il se polarise sur la quatrième révolution du secteur sans s’interroger pour l’avenir sur la légitimité des « missions de service public ».

Par Rémy Fekete, associé Jones Day

L’article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 relative
à la liberté de communication – article confiant aux entreprises publiques de l’audiovisuel « des missions de service public » (1) – n’en finira pas de passionner les exégètes, les contempteurs des travers de la société contemporaine, les analystes des lâchetés politiques et les légistes encore en quête de sens. Au fil des réformes régulières de la régulation audiovisuelle, gouvernements et parlementaires ont empilé sur le dos de l’audiovisuel public autant de « missions de service public » qu’il existe d’impératifs politiques ingérables, de déficiences sociales incurables, d’objectifs collectifs inaccessibles.

« Qui trop embrasse mal entreint »
C’est à la télévision publique que le législateur assigne ses nobles objectifs de diversité, de pluralisme, d’exigences de qualité, d’innovations, mais aussi de respect des droits de la personne et des principes démocratiques. Mais cela ne suffit pas, il faut aussi que la télévision publique fournisse à la fois de l’information, de la culture, de la connaissance, du divertissement et du sport. A qui revient la charge de « favoriser le débat démocratique, les échanges entre les différentes parties de la population, ainsi que l’insertion sociale et la citoyenneté » ? A la télévision publique. La cohésion sociale,
la diversité culturelle, la lutte contre les discriminations et les droits des femmes ? L’audiovisuel public ! L’égalité entre les femmes et les hommes,
la lutte contre les préjugés sexistes, les violences faites aux femmes, les violences commises au sein du couple, la représentation de la diversité de
la société française notamment d’Outre- Mer : encore des obligations qui, selon le législateur, relèvent de l’audiovisuel public. Mais il faut aussi que la télévision publique assure la promotion de la langue française, des langues régionales, mette en valeur la diversité du patrimoine culturel et linguistique français. On aurait pu penser qu’il revenait à l’Education nationale d’assurer « la diffusion de la création intellectuelle et artistique
et des connaissances civiques, économiques, sociales, scientifiques, et de favoriser l’apprentissage des langues étrangères ». Quelle erreur ! Ce sont
là les missions de l’audiovisuel public tout autant que l’éducation à l’environnement et au développement durable, l’information sur la santé
et la sexualité.

Ces missions seraient bien évidemment considérées étriquées, insuffisantes et somme toute insignifiantes si le législateur n’avait pas veillé à leur assurer une dimension mondiale en imposant également à la télévision publique « le rayonnement de la francophonie et la diffusion de la culture et de la langue françaises dans le monde » (2). De fait, depuis que les critiques jupitériennes se sont abattues sur le secteur public de l’audiovisuel, il est aisé de multiplier les critiques et l’ironie à l’encontre
de la télévision publique à qui l’on demande tout et que l’on critique également à peu près en tout : programmation, effectif pléthorique et budget gargantuesque. Maintenant que l’acte I de la réforme de l’audiovisuel tant attendu du ministère de la Culture est connu avec la présentation du « scénario de l’anticipation » par la ministre le 4 juin dernier, on aimerait pouvoir penser un nouveau modèle pour l’audiovisuel public français. Le constat dressé par le gouvernement était connu de tous et, largement annoncé, mais il a intérêt de la précision et d’objectiver les évolutions des usages des téléspectateurs. De fait, au cours des dix dernières années, le secteur de l’audiovisuel
a connu quatre révolutions :
• Si la radiotélévision française date de la fin des années 1940, et l’ORTF de 1964, la première décennie-clé de l’audiovisuel français est celle des années 1970 qui voit la création de Radio France, TF1, Antenne 2, France 3, Télévision de France, RTDF, la Société française de production et de création audiovisuelle (SFP) et de l’Institut national de l’audiovisuel (INA). Cette décennie fait passer le taux d’équipement des ménages français de 1/10 à 9/10 et voit également le passage à la télévision en couleur.
• Les années 1980 sont celles de la libéralisation du secteur hertzien et de l’apparition de chaînes privées : le modèle original payant de Canal+ à partir de novembre 1984 et le lancement de « la 5 » dans sa première version « berlusconienne » à partir de 1986, suivis par la création de M6 à partir de 1987, année de la privatisation de TF1.

Foisonnement de chaînes
• Les années 1990 marquent la troisième révolution de l’audiovisuel avec le foisonnement de la création de chaînes thématiques du câble et du satellite, distribuées d’abord par Canal Satellite et des réseaux câblés locaux puis également par TPS avant que plus tard, au cours d’un grand mouvement de concentration à la fois, TPS et Canal Satellite fusionnent et que l’ensemble des réseaux câblés soient réunis au sein de Noos Numéricable (désormais Altice France).
• Mais c’est sur les évolutions intervenues au cours de la dernière décennie que s’est le plus intéressé le rapport gouvernemental (3), en constatant à la fois une explosion de l’offre hertzienne avec l’introduction de la télévision numérique terrestre (TNT) et le passage à vingt-sept chaînes gratuites et l’émergence de nouveaux acteurs-clés. Prenant appui sur le succès du triple play, ce sont aujourd’hui plus de 500 chaînes de télévision qui sont très largement diffusées sur le territoire français.

Des années 2000, et après ?
La décennie des années 2000 a vu l’irruption des acteurs issus du monde de l’Internet (Amazon), de nouveaux géants de la production et de diffusion (Netflix (4)). Surtout le produit audiovisuel, la « vidéo », est sorti du champ professionnel pour devenir un outil de communication individuel que chacun pratique sans complexe tant dans sa vie personnelle que professionnelle, en usant des réseaux sociaux (Facebook, LinkedIn, YouTube, …) pour lui faire atteindre des audiences inespérées. Les années 2000 ont également vu se disséminer très rapidement de nouveaux usages associés à des nouveaux écrans (5). Ce n’est plus seulement sur sa télévision que l’on visionne un programme audiovisuel, c’est – de manière de plus en plus indifférenciée – sur une multitude de supports avec un mode de consommation qui ne répond plus à la programmation habituellement linéaire des chaînes de télévision.
Le rapport ministériel s’arrête malheureusement au constat des évolutions passées sans rechercher à déceler, en particulier aux Etats-Unis dont proviennent le plus souvent les évolutions dans le secteur des technologies de l’information et de la communication, les prémices des évolutions futures qui affecteront l’audiovisuel dans les années à venir. C’est d’autant plus dommage que la French Tech, si elle avait été mieux consultée ou plus écoutée, aurait pu faire état des signes annonciateurs d’évolutions futures (accélération de la production de vidéos personnelles, réalité de l’Internet des objets, uniformisation des modes de consommation orientée vers des marques, produits et événements-phares (6) – notamment sportifs).
De nombreuses autres évolutions à la fois sociétales et technologiques sont à l’oeuvre et on regrettera que le rapport ministériel ne confronte pas plus l’audiovisuel public français aux enjeux de l’avenir. Ainsi, le rapport n’annonce pas de clarification sur l’enjeu essentiel de savoir s’il existe toujours des besoins impérieux qui imposent, dans un paysage d’une telle richesse, que l’Etat consacre des moyens budgétaires significatifs à l’édition de ses propres médias (7). Et croiton encore vraiment, comme le prétend le rapport, que « pour beaucoup les chaînes et les antennes du service public sont le seul moyen d’accéder à la culture, à des divertissements de qualité » (8). Si le rapport sur le scénario de l’anticipation rappelle avec pertinence la qualité des missions devenues cultes de la radio publique française, qui au travers de France Inter, France Culture et France Musique offre effectivement une programmation différenciante et de qualité par rapport aux radios privées, le rapport est moins convaincant lorsqu’il tente de convaincre qu’il en va de même s’agissant des chaînes de télévision publique. En n’ayant pas le courage de marquer le déficit de légitimité de la télévision publique par rapport aux radios du secteur public, le rapport minore un des aspects essentiels de la crise de la légitimité de l’audiovisuel public.
Il n’est donc pas étonnant que le « scénario de l’anticipation » que prétend définir le rapport ministériel revienne à rappeler six axes d’évolution dont on ne peut dire qu’ils vont bouleverser les plans des médias publics : devenir plus distinctif, plus numérique, un média de plus grande proximité, rajeunir l’offre. Ces quatre premiers axes de développement pourraient aussi bien être ceux de TF1. L’attention se fixera donc plutôt sur le cinquième axe qui consiste à positionner l’audiovisuel public comme « fer de lance de la création », avec « une plus grande prise de risque », ainsi
qu’à participer au développement de coproductions européennes et à mieux valoriser la création sur les antennes. Enfin, le sixième axe de développement semble annoncer le vrai sujet : il s’agit de développer
« des coopérations renforcées et des gains d’efficience pour financer les priorités ». En d’autres termes, faire mieux avec moins, en mettant un terme progressif aux redondances de compétences, notamment entre les antennes locales de France 3 et de Radio France. Le sujet des 4,4 milliards d’euros et des 18.000 salariés de l’audiovisuel public français reste une préoccupation prégnante des argentiers de l’Etat, surtout si la programmation ne se distingue qu’à la marge de celle des médias privés.

Prochain rendez-vous : le 15 juillet
Suivra dans un second temps une nouvelle réforme des textes de lois applicables à la régulation de l’audiovisuel et au financement de l’audiovisuel public. On attend les premiers résultats de cette commission
le 15 juillet prochain. On comprend que ces annonces ne forment que le premier étage d’une fusée qui portera ensuite sur une transformation des entreprises publiques menées par une mission de concertation dont il n’est pas anodin que la secrétaire générale, Catherine Smadja-Froguel, ait travaillé à la BBC au cours des dix dernières années, précisément sur les programmes « de transformation ». Peut-être que le gouvernement et le Parlement pourraient en saisir l’occasion pour réviser l’article 43-11 dans un sens plus réaliste ? @