La Cour des comptes a critiqué fin janvier le déploiement du très haut débit
en France, dont le budget devrait déraper d’environ 14,9 milliards d’euros.
Les magistrats financiers recommandent plutôt de privilégier l’accès pour tous
à un haut débit minimal et non au tout-fibre hors de prix.

Rémy Fekete, associé Jones Day

L’atomisation des projets de câble, implémentés à l’échelle locale, ont fait les beaux jours des opérations de LBO (1)
du groupe Altice. Cette atomisation perdure aujourd’hui
dans le cadre des réseaux d’initiative publique (RIP) et autres délégations de service public (DSP), avec le même défaut
de manque de stratégie d’ensemble, de discordance des architectures et de dissonance des choix technologiques.
Il en résulte un véritable déficit de l’investissement privé,
faute d’attractivité économique.

Atomisation et politique publique
A cette logique d’atomisation, s’ajoute un empilement d’enjeux dans les politiques publiques de l’accès au très haut débit : enjeu éminemment politique de lutte contre
la fracture numérique, enjeu économique d’un secteur censé pousser le reste de l’économie nationale (2), enjeu commercial pour les opérateurs faisant face au «mur des investissements » nécessaires au déploiement du très haut débit. C’est dans cet environnement technologique, juridique et organisationnel complexe qu’intervient le rapport de la Cour des comptes sur les réseaux fixes de haut et très haut débit (3)
dont le moins que l’on puisse dire est qu’il ne fait pas l’unanimité, en particulier au gouvernement et chez le régulateur. Le rapport des magistrats financiers fait état d’un retard de la France en matière d’accès au très haut débit en comparaison de ses voisins européens, et fait office d’une véritable douche froide pour la politique publique du très haut débit pour tous, engagée en 2010 et poursuivie en 2013 avec le « Plan France Très haut débit ».
La Cour des comptes prédit une explosion des coûts, un retard dans les délais de couverture, tout en critiquant un mauvais pilotage national et un échelon local peu adapté pour le déploiement du très haut débit. En ligne de fond, ce rapport critique en particulier la stratégie politique et la singularité française en matière de politique du très haut débit, qu’il considère marquées par le choix du tout-fibre optique. La critique est certes aisée sur un sujet aussi complexe, mais la vivacité des réactions générées par ce rapport dénote peut-être aussi une certaine gêne à une époque marquée par l’urgence d’optimiser l’utilisation des ressources budgétaires d’un Etat (trop) endetté. Le très haut débit constitue un ensemble technologique pluriel. La fibre optique procure à ce jour les meilleures capacités de transmission (100 Mbits/s) et apparaît comme la technologie la plus pérenne. Si le prix de la fibre a considérablement chuté, le coût de son déploiement – travaux de génie civil notamment – reste significatif, d’autant que les travaux sont sujets à de fortes contraintes administratives en zones urbaines et périurbaines. Les technologies filaires permettant d’aboutir à du très haut débit comprennent également les réseaux câblés coaxiaux, le réseau cuivré via la technologie VDSL2 (largement utilisée au Royaume- Uni et en Allemagne). Les solutions satellitaires, longtemps considérées comme plus onéreuses, redeviennent d’actualité avec de nouveaux projets de constellation en orbite basse utilisant les bandes Ka et Ku. Les réseaux hertziens (Wifi, 4G et surtout bientôt 5G) tiennent un rôle essentiel, notamment dans les réseaux de desserte (4). Enfin, les initiatives alternatives se multiplient telles que les ballons gonflables de Google ou les drones Internet de Facebook qui tentent de réduire le coût de la connectivité dans les zones les plus isolées.
L’historique récent de la politique publique française pour le très haut débit montre un choix clair pour la technologie FTTH (5) qui consiste à tirer la fibre optique jusque chez l’abonné. Prolongeant le « Programme national de Très haut débit » de 2010, le « Plan France Très haut débit » de 2013 ambitionne la couverture en très haut débit de 100 % des logements français pour 2022, dont 80 % de couverture en fibre optique. Ce plan estimé à 20 milliards d’euros est fondé sur une suma divisio géographique d’apparence simple : les zones denses constituent des zones d’initiative privée et les autres zones, des zones d’initiative publique (soit 43 % des logements et 90 % du territoire) par les collectivités territoriales.

Pourquoi privilégier le FTTH ?
Le « Plan France Très haut débit » vise à remédier à la médiocre performance française en accès au haut et très haut débit. Si l’accès au haut débit (6) est quasi-généralisé sur le territoire, il existe une disparité territoriale coupable s’agissant des capacités de transmission. Selon la Cour des comptes, la couverture en très haut débit fixe en France ne se classerait qu’au 20e rang européen avec seulement 45 % des foyers couverts par le très haut débit (7). Le rapport impute ce retard au relief de la France, à son pourcentage de population rurale et à son choix de privilégier la FTTH, dont le déploiement serait inadapté aux caractéristiques du territoire français et de son peuplement.
Les magistrats financiers de la rue Cambon s’interrogent également sur la pertinence d’un objectif de très haut débit généralisé notamment via le FTTH en raison d’un haut débit disparate et de besoins pas forcément adaptés.

20 + 14,9 = près de 35 Mds d’euros !
Ainsi 81 % des abonnements se font sur des offres haut débit (entre 10 et 30 Mbits/s) et 51 % des offres sont liées à des offres de type triple play basées chacune sur le réseau cuivré. Par ailleurs, des études publiques et des décisions de l’Arcep ne détectent pas une véritable plus-value pour le particulier d’un passage du haut débit au très haut débit (8). La Cour des comptes recommande plutôt de privilégier l’accès pour tous à un haut débit minimal. Dans sa réponse à la Cour des comptes (9), l’Arcep précise que le choix de la fibre optique relève avant tout d’un choix de l’industrie en raison des caractéristiques techniques de la fibre, d’un cadre juridique et réglementaire français posant des obligations symétriques et asymétriques dans le marché FTTH (permettant notamment la mutualisation de la fibre et l’accessibilité aux tiers sous forme passive), ou encore de la topologie de la boucle locale cuivre qui ne permettrait pas une généralisation du très haut débit. L’Autorité de la concurrence (10) partage majoritairement l’avis de la Cour des comptes mais s’interroge sur de potentiels effets de la promotion de technologies alternatives à la FTTH sur l’investissement privé et l’accès généralisé aux technologies les plus performantes. La Cour des comptes prédit un dépassement budgétaire de l’ordre de 14,9 milliards d’euros du « Plan France Très haut débit ». Le rapport justifie cet écart par la non prise en compte des coûts de raccordement à l’utilisateur final dans les zones d’initiative privée, évalué à 4,5 milliards d’euros et à la nécessité de nombreux aménagements supplémentaires, s’étendant jusqu’en 2030 dans les zones d’initiative publique, évaluée à 10,4 milliards d’euros.
La secrétaire d’Etat au Numérique et à l’Innovation, Axelle Lemaire, s’indigne de ce chiffrage et indique que le plan en question ne souffrira d’aucun dérapage budgétaire (11), en ce sens que le déploiement de la FTTH en zone d’initiative publique ne représenterait que 50 % des foyers et que tous les foyers ne demanderont pas ab initio leur raccordement.Au delà du dérapage budgétaire, les magistrats financiers expriment des doutes sur l’atteinte des objectifs de couverture en 2022. Leur rapport admet que l’objectif intermédiaire de couverture de 50 % des foyers devrait être atteint en 2017 grâce au développement de la fibre optique en zone d’initiative privée et à la montée en débit sur le cuivre. La Cour des comptes table sur un ralentissement de l’investissement privé sous forme de cofinancement dans les zones d’initiative publique et pointe du doigt le travail restant à effectuer. Elle prédit ainsi un objectif de couverture atteint pour 2030, au grand dam de l’exécutif qui insiste sur le bon respect des objectifs et affirme au contraire un état avancé du plan à la fin 2016 (12).
En raison de ce retard dans les objectifs de couverture et de surcoût financier, la Cour des comptes recommande d’actualiser les objectifs du « Plan France Très haut débit » quant aux délais de couverture et aux coûts, et de favoriser le recours aux technologies alternatives. Face aux ambitions du gouvernement, les magistrats financiers de la rue Cambon se posent en conseillers réalistes. L’Arcep, elle, se veut très critique de la recommandation d’actualisation du « Plan France Très haut débit » telle que préconisée par la Cour des comptes. Le régulateur des télécoms affirme ainsi que les coûts de déploiement sont « raisonnables » et que la France ne peut faire l’économie d’une politique numérique ambitieuse au regard de ses enjeux économiques et de la compétitivité française. Et ce, au moment où l’Union européenne promeut le développement du marché unique numérique (13).
Mais ne gagnerait-on pas à écouter les avis critiques des magistrats financiers sur l’atomisation de la politique française du très haut débit, dans laquelle les collectivités territoriales prennent individuellement en charge les travaux de déploiement de la fibre dans les zones peu denses, zones où les opérateurs privés n’investissent pas faute de rentabilité ? Le rapport constate que l’échelon local, départemental, n’est pas adapté et ne permet pas aux pouvoirs publics de contrôler l’action des opérateurs privés et d’apprécier la rentabilité et la bonne commercialisation des réseaux d’initiative publique. N’est ce pas une leçon simple à tirer de près de quarante années d’investissements publics dans le secteur ?

Passer à l’échelon régional
La Cour des Comptes s’inquiète en outre du médiocre accès au très haut débit des entreprises françaises (14) et de la faible diversité de l’offre en très haut débit via la fibre optique. Il serait donc temps de mettre fin à cette logique d’atomisation et de développer des échelons régionaux pour un déploiement de la fibre plus efficace, si la France veut réussir sa politique d’accès au très haut débit pour tous. @