La Commission européenne a interdit, le 11 mai, l’offre d’achat de l’opérateur Three (filiale du Hutchison Whampoa) sur O2 (filiale de Telefonica), estimant
que cette concentration sur le marché britannique du mobile aurait des conséquences néfastes sur la concurrence et les prix aux consommateurs.

Par Katia Duhamel, expert en droit et régulation des TICs

En octobre dernier, la Commission européenne avait décidé d’ouvrir une enquête approfondie, en vertu du règlement
de l’Union européenne sur les concentrations (1), afin de déterminer si le projet de rachat de Telefónica UK par Hutchison nuirait à la concurrence. Dès cette étape de la procédure, les motifs de préoccupation invoqués par Bruxelles étaient le risque de voir les prix augmenter pour le public, l’offre se réduire et l’innovation ralentir au détriment des consommateurs au Royaume-Uni. De facto, la décision européenne finale de bloquer l’opération d’acquisition envisagée par Hutchison n’est pas une surprise.

Contre un retour en arrière
En septembre 2015 déjà, TeliaSonera et Telenor avaient renoncé à fusionner leurs filiales danoises, les autorités européennes ayant fait savoir qu’elles souhaitaient le maintien de quatre opérateurs mobiles dans ce pays. De même, l’autorité de régulation britannique Ofcom a, bien avant la décision de la Commission européenne, exprimé ses doutes et ses craintes de voir le nombre d’opérateurs passer de quatre à trois. Sharon White, la directrice de l’Ofcom, déclarait ainsi qu’une consolidation risquait d’entraîner une hausse de prix : « Le Royaume-Uni pourrait se retrouver avec un marché plus concentré conduisant à des prix plus élevés et une réduction du choix
des consommateurs, sans pour autant bénéficier du coup de pouce promis [par les opérateurs] à l’investissement et à l’innovation » (2). De même, interrogé par la Commission des affaires économiques du Sénat, le président l’Arcep, Sébastien Soriano, avait considéré que le mariage alors envisagé de Bouygues Telecom et d’Orange serait un « retour en arrière » pour le secteur (3).
L’opération envisagée associait Telefónica UK (O2), deuxième plus grand opérateur
de réseau mobile au Royaume-Uni, à Three UK, filiale de Hutchison et quatrième opérateur de réseau mobile sur ce même marché. Elle aurait créé le plus gros opérateur de réseau mobile en Grande-Bretagne face aux deux autres opérateurs
de réseaux mobiles, à savoir Vodafone et Everything Everywhere (EE), appartenant à BT. L’opération a été soumise à la Commission européenne du fait de sa « dimension communautaire » en vertu des seuils de chiffre d’affaires prévus par l’article 1 du règlement communautaire sur les concentrations. Notons toutefois que le même article 1 prévoit ce qu’il est convenu d’appeler « l’exception des deux tiers » : c’est-à-dire dans le cas où chacune des entreprises concernées réalise plus des deux tiers de son chiffre d’affaires total dans l’Union européenne à l’intérieur d’un seul et même Etat membre, exception qui a permis que l’opération du rachat de SFR par le groupe Altice soit notifiée à l’Autorité de concurrence française et non à la Commission européenne.
Il en aurait été sans doute de même pour l’opération avortée du rachat de Bouygues Telecom par Orange, car il semble que ce dernier, depuis la cession de ses participations dans EE et, en dépit de l’acquisition de l’espagnol Jazztel l’année dernière, réaliserait plus des deux tiers de son chiffre d’affaires en France (4).

Dans le cas du projet de rachat d’O2 par Three UK, la dimension communautaire de l’opération ne faisait guère de doute au regard de l’appartenance des deux sociétés à des groupes dont la taille et la présence à l’international sont considérables. De ce point de vue, le marché français est assez atypique avec quatre opérateurs dont la plus grande part de l’activité mobile se concentre en France.
C’est ainsi que l’opération a été notifiée à la Commission européenne le 11 septembre 2015. A compter de cette date celle-ci disposait d’un délai de 25 jours ouvrables pour décider d’autoriser cette l’opération (phase I) ou d’ouvrir une enquête approfondie (phase II).

Risque sur l’infrastructure mobile
Le 30 octobre 2015, elle décidait d’aller au-delà d’un examen de routine et de passer
à la phase II de l’enquête au regard d’un certain nombre de préoccupations liées aux caractéristiques du marché britannique et aux risques attendus d’une baisse de la pression concurrentielle. Au préalable, la Commission européenne a pris le soin de noter que le projet de rachat d’O2 par Hutchison diffère sensiblement des opérations précédentes réalisées en Autriche, au Danemark, en Irlande et en Allemagne bien qu’elles aient aussi fait passer le nombre d’opérateurs de réseau mobile de quatre à trois. Elle souligne en particulier que l’entité issue de la concentration O2/Three aurait été liée à des accords de partage de réseau avec les deux opérateurs de réseau restants, EE et Vodafone. A ce titre, le projet de rachat aurait eu une incidence sur l’ensemble de l’infrastructure mobile au Royaume- Uni avec le risque de freiner le développement de nouveaux réseaux, notamment en ce qui concerne le déploiement de la 5G, au détriment des consommateurs et des entreprises.

Coup dur pour l’Europe ?
Hormis cet argument, le raisonnement de la Commission européenne reprend les risques classiques liés à une consolidation entre concurrents sur un même marché :

• Ensemble, Three et O2 auraient été leaders sur le marché, avec une part de plus de 40 %. Ils auraient donc eu un intérêt bien moindre à concurrencer Vodafone et EE

• Or, l’exercice d’une concurrence effective sur les marchés des télécommunications stimule l’investissement alors qu’a contrario « passer de quatre à trois opérateurs de réseau mobile sur un marché national dans l’UE peut entraîner une hausse des prix pour les consommateurs, sans favoriser une croissance des investissements par abonné ». De surcroît, les opérateurs peuvent partager leurs réseaux, ce qui est le
cas au Royaume-Uni, et donc partager les coûts de déploiement sans avoir à les consolider.

• A l’issue de l’opération, le choix et la qualité des services s’en seraient trouvés réduits pour les consommateurs britanniques.

• Les gains d’efficacité mis en avant par Hutchison ne compensent pas le préjudice causé aux consommateurs, lequel serait apparu immédiatement après l’opération,
du fait de la perte de concurrence sur le marché alors que les synergies potentielles invoquées par les parties au projet de fusion n’auraient commencé à produire leurs effets qu’au bout de plusieurs années.

Enfin, l’exécutif européen a expliqué que les concessions proposées par le groupe de Hong Kong étaient insuffisantes pour régler les questions de concurrence. Hutchison avait en effet proposé de laisser les concurrents Virgin Media et Tesco Mobile accéder au réseau du groupe qui aurait émergé de la fusion. Il s’agit d’un coup dur pour les espoirs de consolidation des opérateurs européens. C’est la seconde fois que la Commission européenne s’oppose à une consolidation dans le secteur des télécommunications après le rapprochement avorté entre TeliaSonera et Telenor, ce
qui augure mal du succès de l’autre projet de fusion envisagé par Hutchison entre sa filiale italienne avec celle de Vimpelcom, qui fait l’objet d’une enquête approfondie. De manière plus générale, la Commission européenne ne semble guère encline à céder aux sirènes des opérateurs télécoms selon lesquels les fusions sont nécessaires pour stimuler l’investissement dans des réseaux toujours plus performants. Ils plaident donc pour un assouplissement des règles anti-trust afin de pousser à la consolidation sur un marché jugé trop fragmenté. Pour l’exécutif européen, c’est au contraire une concurrence saine qui reste la première source d’innovation.
Il n’est pas improbable que les positions bruxelloises ou des positions sans doute similaires de l’Autorité de la concurrence française aient joué un rôle dans l’échec de
la transaction envisagée entre les opérateurs Bouygues Telecom et Orange en France. Il faut noter au demeurant que, même si ce point n’a pas été au coeur des discussions entre Orange et Bouygues, l’accord existant de partage de réseau mobile entre SFR et Bouygues Telecom, aurait posé problème à l’Autorité de la concurrence en donnant à Orange, en cas de rapprochement avec Bouygues, une visibilité sur le plan de réseau de SFR.
La même frilosité des autorités de la concurrence à voir disparaître un opérateur sur le marché a précédemment donné un avantage à Altice sur Free pour le rachat de SFR.

Frilosité versus consolidation
Est-ce que cette frilosité va perdurer ? Sera-t-elle suffisante pour endiguer le cycle de consolidation qui a déjà été observé dans le fixe ? Rien n’est moins certain. Et ce, alors que des investissements accrus sont nécessaires pour faire face à la croissance du trafic de données, à la diminution drastique des revenus de la voix concurrencée par des applications telles que Skype ou Viber, ainsi qu’à l’extraordinaire succès des géants de l’Internet.
Dans une industrie de réseau où des économies d’échelle du côté de l’offre et des externalités de réseau du côté de la demande favorisent la concentration des acteurs, l’histoire nous a habitués aux retours du balancier qui oscille d’un marché atomistique foisonnant d’acteurs et d’initiatives à la consolidation à l’oeuvre aujourd’hui. @