Le prochain Code européen des télécoms sera-t-il pro-opérateurs de réseaux
ou pro-consommateurs ? Telle est le dilemme des législateurs européens à la recherche d’un équilibre. Les opérateurs télécoms veulent plus d’harmonisations mais les Etats membres parlent plus de subsidiarité.
Mounir Mahjoubi, présenté à Luxembourg comme
« ministre d’Etat pour le secteur du Numérique, rattaché
au Premier ministre » (son titre officiel au gouvernement français est secrétaire d’Etat en charge du Numérique (1)), a assisté pour la première fois au Conseil des ministres des télécoms de l’Union européenne, qui s’est tenu à Luxembourg le 9 juin dernier. Ce fut pour le lui le baptême du feu européen, en pleine révision de cadre réglementaire des télécoms en vue de crée un « Code européen des communications électroniques ».
Ménager concurrence et consommateurs
Le casse-tête des ministres des Télécoms et du Numérique des différents Etats membres de l’Union européenne (UE) est de mener à bien la réforme de la réglementation de communications électroniques en ménageant la chèvre (encourager les investissements, la concurrence et l’innovation) et le chou (assurer une protection élevée des consommateurs). « Nous devons parvenir à mettre en place une nouvelle réglementation appropriée en matière de télécommunications si nous voulons assurer une connectivité de haute qualité et à très haut débit pour tous. Le débat que nous avons tenu aujourd’hui apporte une précieuse impulsion pour les futurs travaux en vue d’atteindre cet objectif », s’est félicitée le 9 juin Kadri Simson (photo), la ministre estonien des Affaires économiques et Infrastructure, au nom de la présidence maltaise de l’UE – Malte assumant ce rôle depuis le 1er janvier dernier et jusqu’au 30 juin prochain, tandis que l’Estonie prendra le relais du 1er juillet au 31 décembre.
Le Conseil de l’UE a fait le point des progrès réalisés sur le réexamen de la réglementation en matière de télécommunications, à la lumière d’un rapport sur l’état des travaux et d’un document de réflexion – datés tous les deux du 22 mai 2017. Pour être adoptés, les textes doivent encore être approuvés à la fois par le Conseil de l’UE et par le Parlement européen. Le réexamen a pour objectif d’améliorer la connectivité fixe et mobile pour tous les utilisateurs à travers l’Europe, tout en assurant leur protection.
« La proposition de nouvelle réglementation en matière de télécommunications, sous
la forme d’un “Code des communications électroniques européen” fusionne quatre directives existantes en matière de télécommunications (cadre, autorisation, accès et service universel). Une autre proposition met à jour les règles concernant l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (Orece). Ces propositions ont été présentées par la Commission européenne en septembre 2016 dans le cadre du “paquet connectivité”, qui est notamment destiné à garantir que d’ici 2025 tous les ménages européens auront accès à une connexion internet à très haut débit et que toutes les zones urbaines et les principales voies routières et ferrées bénéficieront d’une couverture 5G mobile à haut débit ininterrompue », a résumé le Conseil des ministres européen.
Le futur Code des communications électroniques européen s’appliquera aussi bien aux fournisseurs de réseaux (les opérateurs télécoms) qu’aux fournisseurs de services (les acteurs du Net). Les mesures-phares prévoient notamment de rendre une partie de la régulation « plus proportionnée » – c’est-à-dire allégée comme le demandent depuis des années les opérateurs télécoms – en échange d’investissements dans les réseaux, qu’ils soient haut débit ou très haut débit fixe et mobile. De nouvelles règles pour favoriser le déploiement des réseaux de nouvelle génération comme la 5G et le FTTH seront d’ailleurs introduites. Il s’agit en outre d’élargir le champ d’application des règles aux nouveaux outils de communication comme les services dits OTT (Over-The-Top) tels que la voix sur IP, les applications de messagerie instantanée et le webmail.
Applications de messagerie instantanée
« Les services de communications interpersonnelles non fondés sur la numérotation (tels que les applications de messagerie instantanée) seraient soumis à certaines règles relatives aux droits de l’utilisateur final, dans la mesure où ces services revêtent certaines caractéristiques qui sont régies par les nouvelles règles (qualité du service, prix, durée du contrat, etc.). Ainsi, les citoyens seraient protégés de la même façon lorsqu’ils utilisent des services de communications électroniques revêtant des caractéristiques similaires en ce qui concerne l’utilisateur final et n’auraient pas
à se soucier ni de la façon dont ce service leur est fourni, ni de qui le leur fournit »,
est-il expliqué. Quant aux règles d’accès aux réseaux, elles restent fidèles à celles proposées par la Commission européenne le 14 septembre 2016, à savoir les dispositions visant à encourager le co-investissement et celles concernant l’identification des « zones d’exclusion numérique » dans lesquelles les opérateurs télécoms ou les collectivités territoriales n’ont pas déployé de réseau haut débit et n’ont pas l’intention de le faire – parce que ce n’est pas rentable pour eux par exemple. Objectif : que les 315 millions d’Européens connectables le soient effectivement à terme en très haut débit et à des prix attractifs (2).
Harmonisation via le Berec et le RSPG ?
Le Conseil des ministres des télécoms européen a également apporté « de la souplesse » dans le projet de texte réglementaire afin de permettre aux Etats membres d’agir en fonction de « leurs réalités nationales, voire locales », tout en réduisant
« la charge administrative » que la proposition de la Commission européenne aurait
pu imposer. « En général, les principes de subsidiarité et proportionnalité ont été mentionnés plusieurs fois », rapporte le compte-rendu de la réunion à Luxembourg du
9 juin. Mais le débat d’orientation s’est surtout attardé sur la question de savoir comment mieux coordonner la régulation au niveau européen. La Commission européenne avait proposé de transformer l’Orece en une agence de l’UE et de « lui donner plus de pouvoirs afin de faire en sorte que des efforts systématiques soient accomplis pour atteindre les objectifs poursuivis en matière de connectivité ». La future réglementation des télécommunications pourrait, à travers son nouveau code, prévoit des mécanismes de coordination renforcés.
Mais les ministres des télécoms des Etats membres ont demandé de la flexibilité pour tenir compte des caractéristiques de chacun de leur pays, en rejetant tout mécanisme d’examen trop lourd de la part de la Commission européenne. « La structure du Berec
a prouvé sa valeur et ne devrait pas être métamorphosée une agence », ont estimé les ministres. Concernant, le spectre des fréquences, y compris pour la 5G, les ministres européens des télécoms estiment que le partage des meilleures pratiques est la façon la plus utile d’aller plus loin. « Trop d’harmonisation pourrait être nuisible, étant donné la rapidité avec laquelle se développe la technologie », préviennent-ils, en réaffirmant leur confiance au RSPG (Radio Spectrum Policy Group) et au Berec – présidé en 2017 par Sébastien Soriano, président de l’Arcep – comme des plateformes appropriées pour une coordination flexible entre les Etats membres dans le domaine du spectre (3). Mais le processus d’évaluation par les pairs (peer review) tel que proposé par la Commission européenne leur apparaît trop lourd. Les ministres ont également considéré qu’une période obligatoire de 25 ans pour l’allocation des fréquences était trop longue, étant donné que nulle ne sait ce que l’avenir nous réserve.
Or la GSMA (4), l’association mondiale des opérateurs mobile ( forte de ses 1.100 membres dont 800 opérateurs), a prévenu la veille de la réunion qu’« une durée d’au moins 25 ans, avec une forte présomption de renouvellement, est requise pour fournir des mesures incitatives afin que l’industrie investisse aux niveaux élargis nécessaires au déploiement de la 5G à travers l’Europe ». La GSMA a appelé aussi le Conseil des ministres de l’UE à plus d’harmonisation « par le biais, par exemple, d’un processus d’évaluation par les pairs ».
Concernant cette fois l’harmonisation des règles sur la protection des consommateurs sur les services de communications interpersonnelles, tels que les messageries instantanées très prisées sur les smartphones notamment (Skype, WhatsApp, Messenger, Hangouts, Viber, …), la GSMA a mis en garde les ministres l’accroissement des contraintes réglementaires sur les télécoms : « De telles règles et obligations peuvent augmenter les coûts et limiter la capacité des fournisseurs à investir dans
de nouveaux services ou améliorations des réseaux, et potentiellement réduire les avantages pour les consommateurs du fait de règles incompatibles entre les Etats Membres », a ainsi déclaré Afke Schaart, vice-présidente Europe à la GSMA.
Lobbying de l’ETNO, de la GSMA, etc…
L’ETNO (5), qui représente les opérateurs télécoms historiques en Europe (41 membres), partage elle aussi les préoccupations de la GSMA. « La 5G et la “Société
du Gigabit” nécessitent une ambitieuse réforme du spectre radioélectrique. (…) En particulier, les législateurs doivent reconnaître l’importance d’améliorer la prévisibilité et la clarté de l’attribution des licences. (…) Le débat institutionnel au sein de l’UE risque de retarder une source majeure de croissance économique et sociétale », prévient Lise Fuhr, directrice générale de l’ ETNO. Ces deux organisations (6), rejointes par Cable Europe, Developers Alliance, DigitalEurope et Cocir, ont publié le 7 juin une déclaration commune pour « sauver les ambitions de la 5G en Europe ». @
Charles de Laubier