Pourquoi la séparation des réseaux et des services télécoms revient-elle sur le tapis

Vieille antienne de la régulation des télécoms, la séparation des réseaux et des services de communications électroniques sur le marché de détail fait de nouveau débat, au point d’être présentée comme une solution au retard de l’Europe en matière de très haut débit.

Par Katia Duhamel, avocat, cabinet Bird & Bird

A l’occasion de son avis du 8 mars dernier (1), l’Autorité de
la concurrence a rappelé l’utilité, dans un certain nombre de secteurs, de mesures structurelles visant à garantir une séparation entre les activités régulées – ou en monopole
légal – et les activités concurrentielles ou de diversification. L’Autorité de la concurrence a observé à cette occasion,
que parmi les industries de réseaux régulées, le secteur
des communications électroniques est celui pour lequel
les mesures de séparation prévues à ce jour sont les
moins fortes.

La « séparation fonctionnelle » en Europe
Ce faisant, elle a suggéré à l’Autorité de régulation des communications électroniques (Arcep) d’initier des travaux préalables à une éventuelle utilisation de ce nouvel outil de
« séparation fonctionnelle ». Cette mesure sera prochainement introduite dans le Code des postes et des communications électroniques, conformément à la révision du Paquet télécom adoptée en 2009 et censée être transposée d’ici le 25 mai prochain par les Etats membres de l’Union européenne. Autre façon de dire que l’accès au génie civil de France Télécom – en plus d’une régulation symétrique (2) sur le câblage des immeubles – ne serait peut-être pas suffisant pour créer la pression concurrentielle favorable à un développement rapide du très haut débit en France.
Et dans le reste de l’Europe ? Au Royaume-Uni, l’Ofcom (Office of Communications) a
été le premier régulateur à mettre en oeuvre la séparation fonctionnelle. S’appuyant sur ses pouvoirs d’autorité sectorielle de la concurrence, le régulateur britannique a imposé dès 2005 cette séparation à British Telecom (BT), dans le cadre d’une transaction évitant à l’opérateur historique la séparation structurelle dont il était menacé. BT a donc créé
« Open Reach », une unité autonome, disposant d’un budget et d’une gestion propre,
qui gère de façon indépendante et transparente les infrastructures d’accès et de collecte du réseau historique et ce, quelle que soit la technologie utilisée sur le réseau d’accès (cuivre ou fibre). C’est pourquoi, BT a été récemment contraint de publier une offre d’accès à son réseau FTTH (3), dès lors qu’elle en avait entrepris le déploiement. L’avenir nous dira, si cette offre d’accès aboutira aux bénéfices concurrentiels escomptés.
Le régulateur suédois (PTS) a, lui aussi, choisi la voie de la séparation fonctionnelle. Après de longues négociations avec le régulateur, l’opérateur historique TeliaSonera a ainsi annoncé en janvier 2008 la création de TeliaSonera Skanova Access, qui, sur le modèle d’Open Reach, bénéficie d’une comptabilité et d’un management différent des autres activités de la société. En Italie, le ministère du Développement économique soutient le projet de constitution d’un consortium d’opérateurs privés (Vodafone, Wind, Fastweb, Tiscali Italia), lancé en mai 2010 dans le cadre de l’initiative Fibra per l’Italia.
Ce consortium serait chargé de déployer les infrastructures passives nécessaires pour
le déploiement des réseaux FTTx dans toute l’Italie. Et d’autres exemples existent en dehors de l’Europe (4). Lors de la libéralisation du secteur, l’Europe a retenu la voie contraire à celle de la séparation – a fortiori à celle du démantèlement des activités des opérateurs historiques. Cette politique a donné des effets, somme toute prévisibles : consolidation du marché et réticences des opérateurs historiques à investir dans de nouveaux réseaux. Et ce, pour préserver leurs rentes de monopole, tant sur le marché
de détail (abonnement téléphonique simple) que sur le marché de gros (dégroupage).

« Comité de pilotage » jusqu’au 13 juillet
Neelie Kroes, la commissaire européenne en charge de la Stratégie numérique, a décidé de prendre le taureau par les cornes Le 3 mars dernier, celle qui fut commissaire à la Concurrence, a convoqué à Bruxelles les dirigeants des grands groupes des secteurs télécoms et des TIC, pour les prier fermement de trouver une solution au déploiement de la fibre optique en Europe. Les discussions ont porté sur les moyens à mettre en oeuvre pour garantir un financement équitable des réseaux de nouvelle génération, y compris
en passant par une réorganisation de la chaîne de valeur. Cette initiative à pour but de permettre la croissance durable de l’économie numérique et d’atteindre les objectifs de
la Commission européenne, de couverture numérique du territoire pour l’année 2020. Un groupe de travail a alors été créé pour étudier une solution au problème du financement des réseaux de nouvelle génération, avec un comité de pilotage composé d’un équipementier (Ben Verwaayen, PDG d’Alcatel-Lucent), d’un opérateur (René Obermann, PDG de Deutsche Telekom) et d’un éditeur de contenus (Jean-Bernard Lévy, PDG de Vivendi). La Commission européenne attend le résultat de ces travaux « high level » (5) pour le 13 juillet prochain. Dans le même temps, l’ECTA – l’association européenne des opérateurs alternatifs (6) – organisait le 30 mars 2011 une table ronde pour dénoncer l’immobilisme des opérateurs historiques et proposer aux opérateurs alternatifs de regrouper leur force pour créer une infrastructure alternative mutualisée en vu du déploiement et de l’exploitation des réseaux de fibre optique.

Fibre et 4G : vers des réseaux mutualisés
Que cache en réalité toute cette agitation ? Sans doute l’émergence d’un nouveau modèle de séparation, fondé sur la création d’une infrastructure mutualisée alternative à celle des opérateurs historiques, capable de supporter à moindre coût le développement des réseaux et des services très haut débit. Basé sur l’initiative privée ou publique, ou encore sur un mixte des deux, ce modèle – a contrario d’un démantèlement des opérateurs historiques – a sans doute l’avantage de porter préjudice moins frontalement aux intérêts de nos « champions nationaux » que les Etats restent soucieux de protéger, surtout en temps de crise. Le même modèle émerge du reste dans le mobile, où l’on voit les opérateurs se regrouper pour déployer des infrastructures LTE (Long Term Evolution) ou 4G (4e génération de réseaux mobile), mutualisant ainsi l’accès à des fréquences rares
et chères. Ainsi, au Kenya, le gouvernement a décidé de lancer un appel à candidatures sur la base d’un partenariat publicprivé pour créer un opérateur qui proposera une offre
de gros en fréquences utilisant la technologie LTE sur un modèle d’ Open aAccess pour tous les opérateurs. En Russie, l’opérateur Yota (Scartel) a été désigné pour construire l’infrastructure d’accès et de backhaul 3G auxquels accéderont – là aussi sur la base d’une offre de gros – Megafon, MTS, Vimpelcom et Rostelecom, ceux-ci ayant aussi l’option de prendre des parts dans le capital de Yota à compter de 2014.
Aux Etats-Unis, enfin, Verizon Wireless – une joint venture de Verizon Communications
et de Vodafone – a remporté une licence 4G et annoncé vouloir céder, à un prix minime, une partie de ses fréquences à des opérateurs locaux pour déployer la 4G dans les zones moins denses. Ces opérateurs locaux exploiteraient les services 4G sur leurs territoires et bénéficieraient d’un accord de roaming bilatéral avec Verizon. @

ZOOM

Vers un réseau de fibre national basé sur les « RIP » ?
La création d’une infrastructure FTTH nationale mutualisée en France ne serait-elle pas l’occasion d’offrir un second souff le mérité aux réseaux d’initiative publique en voie de fragilisation ? Ces dernières années, les collectivités locales ont fait preuve d’un engagement significatif et croissant dans le déploiement d’infrastructures haut débit, lequel représente à ce jour un investissement total cumulé de près de 2,2 milliards d’euros.
Elles sont aujourd’hui appelées à s’engager plus encore pour éviter une nouvelle fracture numérique dans le très haut débit. Toutefois, ces réseaux d’initiatives publics (RIP), qui offrent des services de gros d’accès aux opérateurs de détail, voient leur économie de plus en plus fragilisée. Parmi les multiples raisons, on peut citer : la concentration des acteurs (opérateurs de détail que sont les opérateurs télécoms ou les fournisseurs d’accès à Internet) qui réduit souvent à deux, voire à un seul, le nombre de leurs clients ; l’évolution de la réglementation qui leur est défavorable (baisse probable des offres « bitstream » et de « fibre noire » de France Télécom qui rend les offre de gros des RIP moins attractives) ; l’incertitude et la confusion des politiques sectorielles et réglementaires relative au FTTH, cellesci ayant du mal à arbitrer entre le fait de favoriser une initiative privée pour le moins frileuse et l’intérêt public d’une couverture équitable et concurrentielle. Alors c’est peut-être rêver que d’y penser, mais il nous semble qu’une initiative privée – qui s’appuierait sur l’ensemble des réseaux publics existants pour créer une infrastructure alternative FTTH – serait peut-être une idée à creuser, afin d’éviter que les 2,2 milliards d’euros publics investis dans les RIP ne soient rapidement dévalorisés. @